La misión constitucional de las Fuerzas Armadas
Quizá para cualquier persona mínimamente informada parezca una obviedad decirlo, pero lo cierto es que algunos colectivos de militares parecen no tenerlo claro.
Así que lo mejor es afirmarlo desde el principio de manera rotunda: las
Fuerzas Armadas no pueden por sí mismas decidir cuándo procede actuar
en defensa de la integridad territorial del Estado y del ordenamiento
constitucional.
El artículo 8.1 de la Constitución dispone que «las Fuerzas
Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el
Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e
independencia de España, defender su integridad territorial y el
ordenamiento constitucional». Esto significa, básicamente, que las
Fuerzas Armadas podrían intervenir para frenar una intentona
secesionista. No obstante, cuando esta posibilidad se comenta en el
discurso público existe cierta ambigüedad acerca de la posibilidad de
que esa función constitucional del Ejército pueda ser ejercida al margen
de la postura del poder civil, es decir, del Gobierno.
En cierto modo, esta imprecisión parece ser explotada por
ciertos sectores de las propias Fuerzas Armadas, que ven en ese artículo
constitucional una especie de cláusula de cierre al sistema político;
una suerte de equivalente militar al artículo 155 de la Constitución,
con el que los militares podrían presionar a los poderes políticos, aun
sabiendo que su aplicación última es impensable. El caso del Teniente General Mena,
en 2006, es una buena muestra de ello: ambigüedad calculada sobre la
intervención del Ejército en caso de grave vulneración de la
Constitución, sin dejar claro si se intervendría sin contar con (o en
contra de) el Gobierno de la Nación.
Sin embargo, conviene dejar claro que no es posible una
intervención autónoma de las Fuerzas Armadas. Y no lo es por dos
motivos. Primero, la Constitución ya establece un árbitro último para
decidir sobre los conflictos constitucionales que se puedan plantear: el
Tribunal Constitucional. Y segundo, el artículo 97 de la Constitución
deja claro que es el Gobierno el que “dirige la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado”. La
Fuerzas Armadas están completamente sometidas a éste a no ser, claro,
que una orden sea manifiestamente ilegal (piénsese, por ejemplo, en una
orden que prescribiese reprimir una manifestación civil disparando a
matar).
Si una región española declarase unilateralmente la
independencia, es labor del Gobierno de la Nación (y no de las Fuerzas
Armadas) decidir qué clase de acción debe emplearse en defensa del
Estado y del orden constitucional. En este sentido, sería perfectamente
entendible que, ante una secesión pacífica, el Ejecutivo central
prefiriese abstenerse de acciones militares, que probablemente
comprometerían la posición española en la Unión Europea, deslegitimarían
cualquier intento de reanexión de la región díscola, serían
previsiblemente condenadas por la comunidad internacional, y pondrían en
grave peligro la estabilidad política, social y económica del Estado.
Una actuación militar sería en sí misma una amenaza grave
para el propio orden constitucional, incluso aunque se ejecutase en
defensa de la integridad territorial de España. No es, por tanto, labor
del Ejército ponderar los intereses en juego para tomar una decisión por
sí mismo. Esa función corresponde constitucionalmente al Gobierno, que
deberá valorar cuál es la respuesta más acorde con el mantenimiento y el
restablecimiento de la normalidad constitucional.
Alguien podría preguntarse legítimamente ¿para qué vale
entonces el artículo 8.1 de la Constitución? Y la respuesta a esa
cuestión es más sencilla de lo que parece. El artículo 8.1 de la
Constitución define para qué pueden usarse las Fuerzas Armadas. Explica
su función, su misión constitucional. No nos dice que los militares
puedan tomar decisiones sin contar con el poder político, sino que
delimita para qué sirve el Ejército en un Estado democrático de Derecho
como el nuestro.
Personalmente intuyo que ni el Teniente General Mena ni
nadie que llegue hoy por hoy a un rango de oficial en España cree
realmente que el artículo 8.1 de la Constitución otorgue ese poder
último de decisión constitucional al Ejército. Creo que, en realidad,
esa ambigüedad calculada con la que algunos militares hacen
declaraciones públicas no es más que la forma en que algunos sectores de
una institución históricamente poderosa tratan de mantener –muy a duras
penas– una cierta capacidad de influencia en el proceso político. Es
una actitud que podemos considerar como una versión del juego del gallina y que hemos visto recientemente en otros contextos.
Conviene tener presente que cuando esta clase de desafíos se usan de
manera tan abierta, en vez de subrepticiamente, estamos probablemente
más ante una prueba de debilidad institucional que ante una auténtica amenaza.....................................................
El mando irreal en el Ejército
El Rey, que lo es de todos los españoles, no debería ser el dirigente supremo de las Fuerzas Armadas
Hay un tema que la Constitución no ha resuelto bien. Si su artículo 97 establece que el Gobierno dirige la Administración militar y la defensa del Estado, no es fácil entender que el artículo 62.h) atribuya al Rey el mando supremo de las Fuerzas Armadas. Ciertamente, ese mando no es efectivo porque el Rey no es un poder del Estado, no está sujeto a responsabilidad [artículo 56.3 que "La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el articulo 65.2".] y sus actos han de ser refrendados por un miembro del Gobierno. Pero la proclamación constitucional es demasiado rotunda, sin matices, y puede incluso llevar a confusión.
Que esa controvertida atribución reapareciera en la Constitución de 1978 debe interpretarse como una de las concesiones que hubo que hacer a los poderes dominantes durante el franquismo [General de los Ejércitos], si bien fortaleció la posición del rey Juan Carlos I en momentos de crisis como el 23-F. Precisamente, la actuación del anterior Monarca durante el fracasado golpe de Estado llevó a algunos juristas a formular una exégesis [análisis] expansiva de esa atribución regia, exégesis incompatible con la posición del Rey en una Monarquía parlamentaria [Art. 1. 3].
No prestigia a la Corona que la opinión pública
perciba que el Monarca mantiene una relación especial privilegiada con
un grupo de funcionarios [miembros de las FAS]. [La formacion del Principe de Asturias en militar, pasa por los todas las academias militares].
¿Qué puede aportar la ficción de un mando irreal de las Fuerzas Amadas? Primeramente, evoca situaciones históricas poco edificantes, cuando Alfonso XIII mandaba los Ejércitos interpretando expansivamente sus atribuciones constitucionales (alguna anécdota cuenta el conde de Romanones en sus memorias), lo que contribuyó a agudizar la crisis de la Monarquía [años 20]. En segundo lugar, una proposición constitucional tan rotunda no se limita, como se ha dicho alguna vez con humor, a una función honorífica: el último tomo de los diarios de José Bono narra situaciones significativas a propósito del nombramiento de ciertos mandos. En tercer lugar, porque en democracia el mando de los Ejércitos sólo puede corresponder a quien tiene la confianza parlamentaria, el Gobierno.
Además, no prestigia a la Corona que la opinión pública perciba que el Monarca mantiene una relación especial, privilegiada, con un sector de funcionarios del Estado, cuando el Rey lo es por igual de todos los españoles. Esa imagen puede llevar a la creencia, sin duda incierta, de que los militares o, al menos, los que coincidieron con el Rey en las academias militares, tienen cierta influencia o son más escuchados que otros ciudadanos. La realidad sin duda no es esa, pero la imagen existe y se acentúa incluso cuando uno de los primeros actos del nuevo Monarca fue la salutación a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil (pero no al Cuerpo Nacional de Policía), y cuando en el discurso de la Pascua Militar el Rey se dirigió a sus compañeros. [Ademas celebra la Pascua Militar cada 6 de enero, sin tener mando efectivo] [Y preside los desfiles militares del Día de las Fuerzas Armadas y dñia de la Fiesta Nacional].
Cuando en la próxima legislatura se inicie la inevitable reforma constitucional esta atribución regia debe replantearse de la misma manera que la ubicación sistemática del Artículo Preliminar 8º (que describe la posición de las Fuerzas Armadas), que ha de situarse en el título dedicado al Gobierno como órgano constitucional que efectivamente las dirige. El Rey es el Rey de todos los españoles. No debe tener relaciones privilegiadas con ningún sector profesional [militar] o grupo social porque la imagen de unidad que representa la Corona se resquebraja cuando el ciudadano percibe que el jefe del Estado está especialmente próximo a una parte de los funcionarios.
Javier García Fernández es Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
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Constitucion española de 1978
Artículo 62
Corresponde al Rey:
a) Sancionar y promulgar las leyes.
b) Convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución.
c) Convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución.
d) Proponer el candidato a Presidente del
Gobierno y, en su caso, nombrarlo, así como poner fin a sus funciones en
los términos previstos en la Constitución.
e) Nombrar y separar a los miembros del Gobierno, a propuesta de su Presidente.
f) Expedir los decretos acordados en el
Consejo de Ministros, conferir los empleos civiles y militares y
conceder honores y distinciones con arreglo a las leyes.
g) Ser informado de los asuntos de Estado y
presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando
lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno.
h) El mando supremo de las Fuerzas Armadas. [Pero depende del Gobierno -que dirige el Ministerio de Defensa-, y éste de las Cortes Generales. Por lo tanto no puedo ordenar acciones militares de ningun tipo, lo cual es una contoversia. Es decir, el mando supremio es honorario].
i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales.
j) El Alto Patronazgo de las Reales Academias.
Artículo 63
1. El Rey acredita a los embajadores y otros
representantes diplomáticos. Los representantes extranjeros en España
están acreditados ante él.
2. Al Rey corresponde manifestar el
consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de
tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes.
3. Al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz. [Es el Ministerio de Defensa quien ejerce el mando real de las FAS].
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Recopilaciones de Ramón Palmeral (Alicante, 15 de febreo de 2020)
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El papel del ejército en
nuestra constitución
14 de Mayo
de 2019
Solo una
Constitución tributaria de un pasado dictatorial es capaz de encomendar
directamente a la Fuerzas Armadas la defensa de la integridad territorial del
Estado y del ordenamiento constitucional. Si repasamos nuestras Constituciones
precedentes y las de los países democráticos no encontraremos una referencia
semejante. Es posible que alguien lo sepa, pero yo desconozco el momento y
circunstancias en que se decidió la inclusión de esta norma insólita, que tiene
incuestionables paralelismos con la Ley Orgánica del Estado de 1967, promulgada
por Franco, con reserva absoluta de sus omnímodas potestades, nacidas de las
leyes de 1938 y 1939 que le otorgaban plenos poderes para legislar y designar
sucesor a título de Rey hasta el momento de su muerte.
José Antonio Martín Pallín,
Abogado de Lifeabogados. Magistrado emérito del Tribunal Supremo. Comisionado de la Comisión Internacional de Juristas (Ginebra)
Abogado de Lifeabogados. Magistrado emérito del Tribunal Supremo. Comisionado de la Comisión Internacional de Juristas (Ginebra)
La Ley de
Principios del Movimiento Nacional del 17 mayo de 1958, establecía, con
incuestionable coherencia, que los ejércitos de España, garantía de su
seguridad y expresión de las virtudes heroicas de nuestro pueblo, deberán
poseer la fortaleza necesaria para el mejor servicio de la patria.
La ley
Orgánica del Estado de 1 de enero de 1977, se promulga, cuando el régimen cree que ha llegado
el momento oportuno para culminar la institucionalización del Estado Nacional y
para dar carácter fundamental a las bases que rigen la justicia, las fuerzas
armadas y la administración pública. Por supuesto, el Jefe del Estado ejerce el
mando supremo de los Ejércitos de tierra, mar y aire y vela por la conservación
del orden público en el interior y la seguridad del Estado en el exterior.
Pienso que
resulta ilustrativo, reproducir textualmente el artículo 37 de la citada Ley
Orgánica:"las Fuerzas Armadas de la nación, constituidas por los
ejércitos de tierra, mar y aire y las Fuerzas de Orden Público, garantizan
la unidad e independencia de la patria, la integridad de sus
territorios, la seguridad nacional y la defensa del orden
institucional"
Cuando llega
la Transición, el Anteproyecto de la actual Constitución que se presenta
a las Cortes el 5 de Enero de 1978, contiene una referencia a las Fuerzas Armadas,
semejante al texto definitivo.
El Grupo
político de Alianza Popular, presenta una enmienda en la que sostienen que no
se debe hacer una enumeración del Ejercito, la Armada y Fuerza Aérea, porque
pudiera integrarse también la Guardia Civil, cuerpo policial, con estructura
militar .
Ni el Grupo
comunista, ni la Minoría nacionalista catalana, ni el Partido socialista o el
partido gobernante, Unión de Centro Democrático, presentaron enmiendas, al
texto del Anteproyecto.
El debate
parlamentario arroja pocas alteraciones. El parlamentario vasco, Letamendía,
propugna su supresión total. Un parlamentario de UCD, Ortí Bordás, propone
con sensatez y rigor político-constitucional, que se elimine al Ejército del
Título Preliminar, porque le otorga un rango constitucional, al margen del
Ejecutivo y solicita que se remita al Título relativo al Gobierno y a la
Administración. La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades públicas
rechaza todas las enmiendas y mantiene el texto original.
Cuando el
texto llega al Senado, el senador Juan Maria Bandrés, sitúa el debate sobre la
institución militar en términos, a mi entender impecablemente constitucionales. Le parece más conveniente omitir
la referencia, en el Título Preliminar, a las Fuerzas Armadas y su inclusión en
el Titulo IV referido al Gobierno y la Administración. Argumenta que: "Los
poderes del Estado, desde Montesquieu, son tres: el legislativo, el judicial y
el ejecutivo. Las Fuerzas Armadas, debidamente jerarquizadas, forman parte de
este último poder, es decir del Ejecutivo. No vemos razón alguna para que las
Fuerzas Armadas ocupen en la Constitución un status especial o un status
privilegiado, nada menos que en el Titulo Preliminar de la Constitución donde
se consignan las grandes definiciones y los principios generales del
ordenamiento jurídico". "Hay que borrar de la memoria colectiva la
imagen nada interesante, desde el punto de vista de la reconciliación política,
de aquellos Consejos de guerra en los que injustamente e inútilmente se
confrontaba al Ejército con el pueblo".
Lamentablemente,
la Constitución de 1978, después de proclamar los valores superiores del
ordenamiento jurídico y de referirse a la capitalidad, la bandera, partidos
políticos y sindicatos, establece en su artículo 8, que: Las fuerzas
armadas, constituidas por el Ejército de tierra, la Armada y el Ejército del
aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España,
defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.
Inmediatamente
surge la pregunta, ¿cómo puede articularse o activarse esa misión que la
Constitución atribuye a las Fuerzas Armadas, ¿Lo decide el Rey como Jefe
supremo de las Fuerzas Armadas? ¿Lo hace solo o con el refrendo del Gobierno?
¿Lo hace el Ministro de Defensa? Esta ambigüedad abre espacios que, si se
transitan libremente, pueden resultar, como se ha comprobado, altamente
peligrosos.
Para
despejar el dilema por la vía de la ortodoxia constitucional y democrática,
disponemos de otros preceptos que reconducen la cuestión a sus verdaderos cauces. El
propio artículo 8, en su punto 2 dispone que: Una ley orgánica regulará las
bases de la organización militar conforme a los principios de la presente
Constitución.
Siguiendo el
itinerario constitucional, llegamos al Título II que se refiere a la Corona,
cuyo el artículo 62, establece que, corresponde al Rey el mando supremo
de las fuerzas armadas, sin olvidar que sus actos, serán refrendados por el
Presidente del Gobierno y en su caso por los Ministros competentes.
La clave
reside en el Título IV, cuyo artículo 97, encomienda al Gobierno dirigir la
política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa
del Estado. En consecuencia, es el Gobierno y solo el Gobierno, él que toma
las decisiones sobre la política militar. La única intervención posible del
Ejército en la vida política e institucional, pasa por la puesta en marcha los
mecanismos excepcionales que contemplan el artículo 116 de la Constitución,
desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de Junio que regula los estados de
alarma, excepción y sitio.
Descartada
la intervención del ejército en situaciones de alarma o excepción, la
ley orgánica la contempla en el artículo 32, cuando se declara el estado de
sitio, en los supuestos de insurrección o acto de fuerza contra la
soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el
ordenamiento constitucional que no pueda resolverse por otros medios. La
iniciativa corresponde al Gobierno, proponiendo al Congreso de los Diputados su
declaración, obligándose a determinar el ámbito territorial, la duración y
sus condiciones. Asimismo designará la autoridad militar que, bajo su
dirección, haya de ejecutar las medidas que procedan en el territorio al que,
el estado de sitio se refiere.
El Congreso
de los Diputados podrá determinar los delitos que durante su vigencia quedan
sometidos a la jurisdicción militar, manteniéndose el funcionamiento de las actividades de
las autoridades civiles en ejercicio de las facultades que no hayan sido
concedidas a la Autoridad Militar.
Mientras no
se suprima el excéntrico contenido del artículo 8 de la Constitución, los
conflictos pueden surgir de forma inesperada e indeseable para la salud
democrática de nuestro país. Hemos oídos voces, ciertamente minoritarias pero
preocupantes, sobre la utilización del artículo 8 de la Constitución para
hacer frente a la cuestión catalana. Vista la cuestión desde perspectivas
foráneas es ilustrativo el artículo publicado, hace unos años, en The
Economist Decía la revista británica que es un principio básico de la
democracia que los oficiales del ejército no pueden públicamente poner en duda
la legitimidad de un gobierno electo o hablar de la marcha de las tropas hacia
la capital para revocar decisiones del Parlamento. Se refiere a los continuos
golpes militares que en la historia de España se han producido y añade que esta
pesadillas vuelven cuando el ala derecha de los militares se rebela contra un
gobierno elegido por considerarlo deferente con los separatismos.
Esperanzadamente creemos, con la publicación británica, que la sociedad
española, los políticos españoles y la mayor parte de los militares
españoles han comenzado un largo camino, moderando sus puntos de vista y
profundizando en su compromiso con la democracia.
Creemos que ha
llegado el momento de suprimir esta anomalía constitucional. El catedrático
de Derecho Constitucional Joaquín Gracia Roca nos advierte que: "parapetarse
tras la Constitución, sin revisarla, sin renovarla y crear nuevos pactos generacionales
que legitimen las decisiones es un lento suicidio.
Parece que
la monolítica metáfora, en la que se refugiaban los políticos para "no
abrir el melón constitucional" se ha resquebrajado. Un
"melón" conservado durante casi cuarenta años, corre el peligro de
petrificarse o pudrirse.
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Recopilaciones de Ramón Palmeral (Alicante, 15 de febreo de 2020)
